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    國際航空運輸策略

    2020-05-07 635

    與傳統的貿易理論不同的是,基本放棄了善意政府的假設,由于無論從理論還是實踐中,都難以判斷政府或者政府總能夠以本國福利最大化為的出發點,而是會受到各集團或組織,以及政策程序等因素的影響,不同的集團對政府的影響方式也存在明顯的差異??偨Y的代議制民主體制下,游說是其中最為常用的影響方式。當政策工具的偏好可能不一致或者存在沖突時,利益集團就有激勵通過各種方式影響最終的政策決策,從而實現個體最大化,除了通過與政府官員直接接觸等方式外,通過影響選舉人投票或者直接的政治也是可能的影響方式。同時,不同利益集團對政府和政策的程度也存在差異,而政府官員本身就是過程中的關鍵因素。我國不存在西方社會的代議制選舉,往往體現為威權集中決策機制,但這也不能忽視在政策過程中,各行為過程的影響。

    一國的國際航空運輸業中廣泛存在著不同的行業利益相關者,包括承運人、機場、航輔企業,涉及生產要素的代表組織,比如飛行員組織、勞工組織等,以及來自外部主要的航空器制造商、國際組織等。而政府及政府官員是貿易過程的主要行為體,過程中起著至關重要的作用。國際肇始,無論是巴黎公約還是芝加哥公約都強調國家對國際航空運輸權利的直接控制,各國政府對國際定期都擁有最終權力,運力、指定、航點、航空器國籍等都成為規制國際航空運輸的貿易政策工具,這也使得各國政府可以憑借這些政策工具輕易地規制市場,而以美國為代表的自由開放政策在初始時期并沒有占到上風。同時我們也注意到,雖然自由主義一直被美國吹噓為其與生俱來的鼓勵競爭的政策主張,但在當時,從國際民航運輸整個行業發展看,一方面,美國迫切需要借助最先進的運輸工具將其發達的工業產能輸送到全球各地;而以英國為代表的多數國家則對市場開放的態度相對謹慎,這才有了百慕大I協議??梢哉f,在國際航空運輸發展的起始階段,多數國家由于產業規模相對弱小,利益分化并不明顯,政府意志在國際航空運輸市場的開放過程中起到決定性作用,英國、法國等國家也是更多強調對本國市場和企業的保護。即使在美國“天空開放”之前,美國的航空運輸主管機構——民航委員會(CAB)對行業發展政策和貿易政策也一直起著主導作用,極為嚴格的國內市場管制和雙邊市場是美國航空運輸市場的基本特征。

    但在當時,CAB和主要的承運人、制造商中間存在著政商聯系,包括高管人員的頻繁流動等。而美國也更多是來自政府的推動力量。航空承運人是市場的主要參與力量,特別是在國際航空運輸市場中,各國在制定貿易政策時,對本國產業從業者的利益保護從來都是重要的考慮因素。這方面比較典型的是歐洲,在航空運輸業起步時期,往往堅持嚴格的單邊政策,因而在歐共體一體化之初,航空運輸基本都是被排除在外的,但歐洲各國由于地域狹小,隨著行業規模的發展,各國的承運人(以法荷航、漢莎等為代表)逐步需要更廣闊的市場空間,同時歐共體也需要更為統一的一致對外的開放政策,才促成了歐洲單一航空運輸市場的形成,也正在促進目前統一簽訂對外貿易政策的推進。制造商、消費者組織等對國際航空運輸政策的影響也逐步增強,特別是在代議制選舉體制下,政府及其代理人隨著監管能力的增強,也在逐步加強對提升其政治影響。航空承運人間的協會組織成立之初的目的是協調承運人間的競爭,在一定程度上限制競爭,保障成員承運人都可以在市場中獲得一定的生存空間。比較典型的是在成立之初建立的價格協調機制,相對穩定的協調價格水平在一定程度上限制了雙邊市場的價格競爭,使得每個國家的指定承運人都可以獲得一定的市場份額和利益,但這種嚴重地扭曲了競爭,遭到了競爭力強的航空公司抵制。

    主要國家的雙邊協定就舍棄了按照IATA價格協調確定運價的政策。而我國則一直是政府主導的國際航空運輸貿易政策模式。改革開放之初,由于我國航空運輸能力弱,為了保護相對弱小的國內航空運輸企業(當時基本為國有企業),保護政策在很長一段時期內是基本的政策主張。但隨著行業發展和產業市場規模的擴大,各市場主體獲得了快速成長的空間,承運人、航輔企業的數量規模不斷擴張;消費者、產業關聯部門的利益逐步受到關注等,我國行業的貿易政策逐步轉向相對開放,但政策決策過程中各利益方的影響逐步開始體現,比如主要雙邊市場的開放中,在位承運人和新進入承運人如何競爭,承運人和機場如何博弈等都影響我國航空運輸貿易政策的制定。由于我國的航空運輸業目前還不是完全放開的,我們很難從利益集團視角總結一個同一來解析我國國內航空運輸貿易政策的形成

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